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联合国当代形式的种族主义、种族歧视、仇外心理和相关的不容忍现象问题特别报告员穆图马·鲁泰雷先生的媒体声明全文 2016年5月23日于布宜诺斯艾利斯,阿根廷

2016年5月23日

“女士们,先生们,

我现在已经结束了5月16日至23日应阿根廷政府之邀对该国进行的正式访问。在过去的十天内,我于布宜诺斯艾利斯市、布宜诺斯艾利斯省、萨尔塔省和福尔摩沙省举办了会议。我与联邦和省级政府代表们、立法和司法机构成员、民间社会、非政府组织、土著和移徙者社区、非洲裔阿根廷人代表以及歧视性做法的受害者和其他相关团体和行动者进行了会面。我也被批准探访位于埃塞萨(Ezeiza)的一处监禁场所,并与那里的监狱当局和被拘留者会面。

我希望感谢阿根廷政府的邀请和合作,以及在访问的准备和进行期间的开放态度。我还要感谢所有对话者与我进行了深刻的讨论。

我此次访问阿根廷意在自行观察,通过倾听所有相关利益攸关方对取得成果的评价以更好地了解状况;鉴别消除种族主义、种族歧视和仇外心理的遗留挑战;并建设性地与政府接洽,以有效方式克服障碍并有效落实适当的法律、政策和措施。访问的最终目标是制定一系列建议帮助政府有效解决种族主义、种族歧视和仇外心理问题,以此培养一个包容性社会,这一点在今天具有前所未有的关键性,尤其是在新可持续发展议程“不落下任何人”的框架之中。

我想强调的是,我在此次访问中不带有任何先入为主的想法,乐于倾听所有相关利益攸关方在我的任务授权领域内的意见、顾虑和经验。

在访问阿根廷期间,我特别关注了土著人民、非洲人后裔、来自区域内外的移徙者、犹太人后裔和诸如女同性恋、男同性恋、双性恋、变性人和双性人及移徙妇女等其他群体,由于不同因素之间的互相交叉使他们变得更加弱势。我的到访正值阿根廷开启政治新篇章之际,这也是为今后几年制定方案时重新定义优先事项的机会。然而,这也意味着需要进行一次彻底明确的评估,涵盖过去几年在联邦和省级层面落实2005年消除歧视国家计划中取得的成就和尚存的挑战,以及包括消除种族歧视委员会(2010年)和最近一次普遍定期审议(2012年)在内的联合国人权系统提供的建议和秘书长就土著问题提出的建议。因此,我真切希望我的初步意见能成为政府采取迫切所需的迅速行动的出发点。

关键立法、机构和政策成果

我欢迎“人权和文化多元化”秘书处(Secretariat of "Human Rights and Cultural Pluralism")作出的承诺,即在人权议程中将包容和多元文化主义作为优先事项,将人权关注延伸至记忆、司法和赔偿之外直至一种更综合全面的人权方针,其中包括宪法规定的人人平等获取权利。

阿根廷已为消除种族歧视制定了一种全面的法律框架,其中包括确保所有居民平等享受权利的宪法条款,无论其是否是阿根廷人。自1988年以来,第23.592号法案已将所有歧视、尤其是种族歧视定为民事犯罪,并进一步将种族仇恨和种族迫害定为刑事犯罪中的加重处罚情节。法案进一步将参与种族主义组织和宣传以及以种族原因煽动迫害或仇恨定为刑事犯罪(第23.592号法案,第三条)。通过将所有歧视定为刑事犯罪能够更加强化这个框架。在此方面,我对目前关于改进这项法律的立法讨论表示欢迎。

我还想强调,在不久后将失效的第26.554号法案下(该法案延长第21.160号法律效力),解决有关土著人民等特别弱势群体问题的现存框架要求对土著社区传统持有的土地所有权进行紧急情况调查,以此避免强行驱逐,而第23.302号法案建立了国家土著事务研究所(INAI),其目标旨在确保土著人民能够完全行使符合宪法权利的公民权;以及第26.206号法案确立了双语跨文化教育。我同样欢迎通过一系列标志性措施承认非洲裔阿根廷人的存在的努力。我更注意到,2005年消除歧视国家计划的落实直接致使法律保护延伸至难民和寻求庇护者。

阿根廷受到国际公认的先进移徙法承认移徙是一种不可剥夺的基本权利,并旨在确保不采取任何歧视性程序和标准以遵循宪法和国际条约制定的权利和保障;并进一步强调移徙者应当与国民一样享受同等权利。然而,广大人民和公务员并未充分知晓相关法律,这导致诸如获取住房、健康保健和司法等基本权利在某些情况下遭到拒绝。此外,阿根廷缺乏移徙者融入社会的正式计划,这些群体往往不得不依赖于民间社会和其他组织进行社会融入,这增强了他们的弱势性。

阿根廷同样建立了许多机构,旨在促进人权,消除歧视,国家土著事务研究所就是一例,其主要负责落实消除歧视的国家计划、提升意识、开展有关此问题的调查研究以及受理个人投诉。我十分欣赏国家土著事务研究所近期与相关政府机构协调开展的解决新纳粹暴力行为和反犹太言论问题的迅速行动。我同样欢迎在打击体育中的歧视和仇恨言论方面的最新进展。

我也对司法与人权部下属人权秘书处的任务授权和联合了23省和布宜诺斯艾利斯市的人权秘书处的联邦人权理事会表示认可。

我还十分欣赏国家监察员、联邦监狱监管办公室(Federal Prison Monitoring Office)和广播电视歧视现象观察站(Observatory of Discrimination in Radio and Television)等独立监管机构的存在,这些都是极佳做法,应当给予强化和全面支持。在此方面,我鼓励政府立即指派一位国家监察员。

主要挑战

然而,我发现和全球其他地区一样,该国的歧视性做法通常以贫困人群为目标,实际上就是包括土著人民、非洲裔阿根廷人和移徙者社区在内最弱势的少数团体。这在阿根廷有时被称为“因为“长相”而犯罪。

尽管存在综合立法和体制框架,但有效落实始终缺乏,严峻挑战依然存在。特别地,阿根廷某些地区内土著人民的状况令人震惊,他们生活在赤贫之中,与其他人群隔绝,无法获取基本服务。社会的各个领域中看不见大多少数群体的身影,土著人民的状况尤为严峻紧迫。他们被剥夺了获取饮用水、适足住房、有质量的健康保健、就业机会和有质量的适当教育等基本需求的途径。他们中的大多数人都被排除在主流社会和政治生活之外。土著人民在关键决策岗位中是缺席的,甚至在专门关注其问题的机构中也是如此。与土著人民协商的方式并未充分考虑他们的文化和对生活的理解。地权获取仍然挑战重重,随着第26.544号法于2017年失效,阿根廷必须迅速通过新的条款以保护社区免遭迁离。必须简化社区土地登记系统,并为登记过程提供充分援助。

然而,积极的多文化双语教育措施在落实过程中遭遇了限制,受益者将其视为单向教育,而更令人担忧的是,由于被派与土著社区互动的教师缺乏相关培训,导致对在校土著儿童的污名化和偏见。土著教师数量过少也是一个问题。缺乏获取充分健康保健服务和设施的途径、缺少了解土著文化的受训医生加剧了农村地区妇幼保健的严峻状态。在包括城市中心等其他地方,一些健康保健和服务提供者未能将服务扩展至移徙者聚集的社区。我曾听说救护车、邮政服务或私人服务提供者拒绝在某些社区工作,这造成了对某些人口群体事实上的隔离以及进一步的污名化。大众媒体对特定群体甚至国籍的陈规定型描绘同样加强了这种成见。因此,需要以一种非定型观念的方式加强少数群体在媒体中的代表性,并在此方面支持维护媒体观察站的任务授权,该机构已经发展出了一种与所有利益攸关方开展建设性对话的良好做法。

最令人警惕的是,据报在阿根廷的多个地区存在镇压土著群体为主张权利发起动员的趋势;以及对土著公民权利维护者和领袖及其家属的报复。包括移徙者在内的非土著少数群体权利维护者同样沦为了这些报复行为的目标。因此,我呼吁联邦政府和省级当局采取迅速措施,为全国遭到安全部队的司法骚扰和迫害的公民权利维护者及其家属提供必要保护和正当法律程序;并为这些少数群体人权维护者的可疑死亡启动特别的透明调查程序。

我听说阿根廷存在对来自邻国和邻国以外的移徙者的警方特征分析和暴力行为,这些行为始终未遭到惩罚,也很少针对此类罪行开展调查;或在未经全面调查或对相关方的问询草草结案。据报对来自塞内加尔的街贩的系统性警察暴力同样令人担忧。

土著人民、移徙者和非洲人后裔等弱势群体的司法救助始终是巨大挑战。获得司法救助方面的困难涉及语言障碍、有限的法律意识、土著人民寻找合适的法律顾问的困难,以及最令人警惕的是某些时候向司法人员提出索偿的不可能性。

同样令人担忧的是,歧视和否认基本权利之间的联系通常并非是由司法系统造成的。少数群体在司法系统最高岗位中的缺席显示了遭受种族歧视群体面临的巨大挑战,对土著人民和移徙者来说更是如此。我还获知在阿根廷的某些地区,法官可能共同参与到对少数群体活动家的歧视性做法和报复之中。在此方面,政府必须迅速启动对少数群体提交的有关基本权利获取的案件的监管,以此确保充分评估歧视性元素。我还要促请最高法院尽一切可能关注由少数群体成员递交的案件审议过程中可能的歧视性方面,尤其是常在省级被拒绝司法回应的土著人民。

教育是消除偏见、歧视、污名并培养互相理解和共存的基本方式。然而,令人十分担忧的是阿根廷国内并没有一个旨在打击偏见、促进互相理解的整合全面人权教育方案。此外,充分承认土著人民等边缘化群体历史贡献的措施在教育课程中尚未具体实现,这进一步降低了他们的受关注度,加剧了对他们的成见。在此方面,我邀请政府在国内正式启动非洲人后裔十年计划,促进与社区共同设计的特别活动,旨在承认并明确国内非洲裔阿根廷人过去和现在的贡献。

国家土著问题研究所已开展了有关对难民、移徙者和非洲人后裔的成见和陈规定型观念的意识提升行动。政府需进一步加强这方面的工作,尤其是在土著人民方面。我同样欢迎国家土著问题研究所在过去几个月内登记的个人投诉数量显著增多的消息,并鼓励研究所触达国家最偏远的地区,给予土著人民以及包括非洲人后裔、移徙者和男女同性恋、双性恋、跨性别者和双性者及少数群体妇女等多方面弱势群体在内的其他弱势群体的特别关注。

尽管国家土著事务研究所的任务是落实有关土著人民的政策并培养土著社区参与影响他们的国家政策的制定和落实;但与我对话的许多人都指出研究所未能完成其目标,即促进决策过程中对传统形式组织的保护、加强民族和文化认同并为保护阿根廷境内土著人民生活区域的环境建立相符的全面可持续发展的基础。土著人民在国家土著事务研究所本身决策层职位的任职情况尤其令人担忧;国家土著事务研究所似乎缺乏履行其使命的足够资金,且与其理应服务的社区距离太远。因此,政府需要加强国家土著事务研究所的任务授权,赋予其更强的决策力量并拓展其在各省内的影响范围。总的来说,需要将土著人民的包容政策从社会援助和福利转向通过国家政策在所有领域中实现权利和司法。来自政府最高级对此类政策的跨区域协调以及与各省当局的协商对于联邦和各省的成功落实来说至关重要。

需要全面评估2005年消除歧视国家计划这一良好做法的落实程度,并将应适当参与监管程序制定的有关群体的积极参与定为新目标。在此方面,可靠资料和统计数据的缺乏始终是个问题,国家统计局也必须协调所有部门和专门机构,制定系统收集有关广泛指标的可靠全面分列数据的议定书。正如《2030年可持续发展议程》中提到的,在衡量歧视程度、鉴别缺陷、制定充分政策方面,数据发挥着关键作用。

我同样呼吁阿根廷政府制定扶持行动措施,确保所有少数民族群体在最高决策岗位的代表性,尤其是在包括大学的教育、司法、立法和行政等容易产生影响的岗位中。这对于土著人民来说尤为紧迫,因为现存参与模式从很大程度来说未能为其提供被倾听、被关注的必要机会,以此补偿其长期遭受的排斥和边缘化。土著人民目前的状态需要国家和联邦政府高层的立即关注,不可拖延。

结语

最后,我对新政府打击歧视问题作出的承诺表示欣赏。阿根廷存在许多良好做法,已经为各种可能性提供了范例。但是,在实现长期以来遭受歧视和边缘化群体的权利方面,要做的还有很多。近期的一些行政决定令我十分担忧,它们中断了旨在提升某些领域内少数群体权利的现行方案。尽管阿根廷面临着国家经济状况造成的种种困难,但强调维持最弱势群体的保护措施的重要性是十分关键的。我对新的国家人权计划表示欢迎,鼓励联邦政府将其公布,并提升相关官员和广大人民对计划内容的意识。最后,阿根廷应当加强为不同政府部门提供人权培训方面的努力,尤其是对服务提供、执法和司法系统中部门的培训。

我将撰写一份包含特别建议的更加全面详实的报告,并进一步促请阿根廷政府全面有效落实消除种族歧视委员会、普遍定期审议和联合国土著问题特别报告员提出的尚未完成的建议。

谢谢。