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联合国任意拘留问题工作组、法外处决、即审即决或任意处决问题特别报告员、酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚问题特别报告员、人人有权享有可达到的最高水准身心健康问题特别报告员、儿童权利委员会在联合国大会毒品问题特别会议上的联合公开信 纽约,2016年4月19日至21日

2016年4月15日

各位阁下,

我们非常荣幸就接下来于2016年4月19日至21日召开的关于世界毒品问题的大会特别会议为大家发言。自人权理事会第28/28号决议和联合国大会第70/181号决议通过以来,我们一直密切跟进会议的准备过程以及有关现有成果文件草案的后续讨论与谈判。

我们非常欢迎有机会为准备过程做出贡献,并将联合国大会特别会议视为反思国际药物管制的成就与挑战及其对享有人权和基本自由产生的影响的重要场合。联合国大会特别会议同样是提出大胆承诺、确保促进和保护人权是接下来2019年关于毒品问题的政治宣言和行动计划制定过程的核心的关键时刻。

作为联合国系统的人权专家,人权语言和标准贯穿现有成果文件的存在鼓励了我们,重要的是也承认了人权是国际药物管制问题的核心。然而,在我们看来,案文未能充分阐明国际药物管制背景下人权义务具有约束力的本质,并继续接纳“无毒品世界”这种有害的概念。某些特定的人权内容无法在封闭谈判中达成一致,因此无法出现在成果文件中,同时我们想提醒各国,包括在制定和落实对毒品问题的对策时,它们都应承担尊重、保护和实现人权这项具有法律约束力的义务。

正如近期由联合国人权事务高级专员呈递的“关于世界毒品问题对享有人权的影响的研究”中所强调,诸如刑罪化和对执法投入过多等保护并实现人权的政策危害和相关障碍必须以有意义的包容方式进行重新评估。在成果文件的现有形式中,依然完全没有承认对此类关键政策进行反思的需求。

在我们各自的任务授权中,我们调查了国际药物管制对人权的影响,现行政策方针促进形成了一种存在更高人权风险的环境令我们深感担忧,且在多数情况下这将推动广泛系统的侵犯。1/联合国大会特别会议是一次聚焦一些关键问题的重要机遇:

对毒品犯罪适用死刑、致命武力的使用以及任意处决

回顾联合国人权事务委员会、法外处决、即审即决或任意处决问题特别报告员、酷刑问题特别报告员以及其他任务负责人一致的研究发现,我们想重申对毒品犯罪适用死刑不符合《公民权利和政治权利国际公约》规定的“最严重罪行”的门槛。

我们再次发声支持联合国秘书长、国际麻醉品管制局和许多成员国呼吁废除适用于毒品犯罪的死刑。令我们均感失望的是,许多国家未能使国家政策符合这一标准。尽管成果文件因为政治原因对死刑保持了沉默,但对毒品有关的犯罪适用死刑直接违反了国际人权法,我们促请各国尽快承诺全面废除对毒品有关的犯罪适用死刑。

任意剥夺生命不仅限于司法处决,还延伸至军方和警方的即审即决以及在禁毒执法背景下不必要的致命武力使用。尽管现有的成果文件未能充分涉及使用武力问题,但它提醒各国必须在所有反毒品行动中使用武力问题上遵守国际人权法和现行标准。尽管我们对成果文件中阐明的预防并减少毒品相关暴力行为的承诺表示欢迎,但我们仍深感担忧禁毒执法政策可能加剧并恶化杀人事件激增的暴力犯罪毒品市场。我们呼吁各国大胆承诺通过加强人权保护和法治减少与禁毒执法相关的暴力行为。

刑罪化

对毒品消费和以个人用途持有毒品的刑罪化导致了世界范围内对卫生、安全、个人与社区人权的一系列消极影响。有确凿证据表明刑罪化将那些最有需要的人驱离关键健康干预,或将他们关入监狱,给公共健康造成重要影响。2/ 在世界范围内,刑罪化提升了监禁率、导致了监狱的过度拥挤和刑事司法系统的过重负担,使个人面对更高的任意拘留和在监禁期间受到不人道或有辱人格的待遇的风险。如将以个人用途持有少量毒品视作犯罪行为,就会将个人置于与法律更大的冲突中,从而强化了歧视,对他们的就业、教育机会和其他融入社会的机遇产生了消极影响。

在世界的许多地方,毒品成为了以极度歧视的方式用警察监管穷人、种族和民族少数群体社区的理由,并伴有对公共安全和社区幸福的消极后果。同样,毒品定罪不成比例地影响着少数群体和妇女,其量刑制度也不符合国际人权标准。3/此外,涉毒妇女遭受的社会排斥和污名将她们置于私人和国家行为体更严重的性暴力和身体虐待风险之下。

近几年,各国已探索将非刑罪化制度作为一种提升社区安全和幸福的方式,并在卫生和公共安全领域收获了记录在案的积极成果。秉承这些国家政策成果和联合国机构的建议4/、并作为迈向实现健康权的一步,应当取消对毒品使用和持有的刑罪化和惩罚。这应当伴随着在待遇、教育和其他干预方面更多的投入,我们稍后将讨论这个问题。在我们各自的任务授权范围内,我们将继续检测刑罪化行为阻碍全面有效实现人权的方式,并鼓励各国在联合国大会特别会议后时期优先讨论这个问题。

监禁和任意拘留

正如之前提到的,禁毒执法推动了监禁率的不断增长,不堪重负的刑事司法和监狱系统无法确保基本人权保障或在定罪前和定罪后环境中提供可接受的护理和生活标准。诸如过度拥挤、拒绝提供基本医疗服务——包括减害服务——等条件创造了一种更可能发生酷刑或残忍、不人道和有辱人格的待遇的环境。5/同样,对毒品使用或毒品相关罪行的任意拘留可能在整个刑事和管理情况下发生,尤其是在缺乏程序保障的情况下。6/

我们欢迎现行的成果文件明确承诺将采取实际措施,在追求刑事司法的过程中坚决禁止任意拘留、酷刑以及一切形式的残忍、不人道和有辱人格的待遇。这个政治承诺为在联合国大会特别会议召开后的时期内实现大胆的刑事司法系统新改革铺路。

尽管1988年的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》允许对某些罪行定罪或惩罚的替代方式,但十分重要的是强调定罪和惩罚是刑事司法程序的后期,对处于审前羁押中面对着更大人权践踏风险的人们没有帮助,尤其在是缺乏程序保障的情况下。7/我们将在各自的任务授权范围中,继续监督通过司法行政实现毒品管制与全面保障因毒品犯罪陷入法律冲突者人权之间的相互作用方式。

一些最严重的人权侵犯行为发生在由国家和非国家行为者管理的强制毒品羁留中心。在任意拘留问题工作组的国家访问期间,工作组注意到在强制监禁毒品使用者或被怀疑使用毒品者的背景下令人担忧的任意拘留案例。我们强调强制拘留制度和强迫劳动并不是对待毒品依赖科学有效的方式,因此这从本质上来说属于任意拘留。8/

毒品消费或依赖不足以成为拘留的正当理由。应当避免对使用或被怀疑使用毒品者的非自愿监禁。9/关于此方面,我们希望重申之前的呼吁,并支持其他联合国独立专家和联合国机构呼吁关闭所有强制毒品拘留中心和康复中心。这些中心不仅明显违背了人权法和标准,也证明了其对毒品依赖治疗是无效的。联合国大会特别会议必须充当为关闭此类中心设立目标的平台。

令我们深感担忧的是将刑事拘留用作一种紧随毒品使用、持有、生产和贩运指控之后的毒品管制的措施。由多项区域和国际人权文书为基于犯罪理由的拘留设立的法律标准,包括最低程序保障在内,同样适用于毒品相关罪行的刑事拘留。刑法和现行国际药物管制惩罚制度下的惩罚措施引起了重要的合法性、比例性、必要性和适当性问题。10/

惩罚模式的资金提供

对当前国际药物管制系统一个常见批评是对执法的不平等政策投入付出了干预社会经济发展和公共健康的代价。11/多年来,这产生了庞大、有权势且地位牢固的国内执法机构,且未能在减少非法药物供应方面取得明显进步。

在国际层面,资金援助和合作仍不成比例地倾向于旨在限制非法市场上受管制药物供应的执法行动和技术援助。这些政策优先事项增强了回应毒品问题的高惩罚模型,将社区置于更大的人权践踏风险之中,特别是当其由军事化的警察执行时,还阻止了为更有效地实现权利铺平道路的社会经济和健康投入。捐助国和联合国机构在通过国际合作支持高惩罚性质禁毒执法模型时面临着共犯人权侵犯行为的风险。在某些案件中,这些方案与人权践踏行为的直接关联已被记录在案。

联合国大会特别会议是一次重要机会,正视这种政策不平衡,并大胆承诺将资金重新导向能使个人和社区实现其得到国际权利法案保障的全面自由和权益的方案。12/作为其对健康权的部分义务,各国必须承诺投入最多的可用资源,以确保能获取可负担和高质量的医疗卫生服务,包括基本药物、姑息治疗、综合性毒品预防教育、药物治疗和减轻危害。该法律要件即刻生效,各国必须采取切实且有针对性的措施,逐步履行该义务。考虑到当前为基于实证的药物相关医疗卫生服务投入资金的状态,按比例加大投入是必要的。

获取药物依赖询证治疗的渠道

健康权要求药物依赖治疗为可用、可获取、(文化上对于妇女、儿童和其他关键人口而言)可接受、质量充分,这意味着自愿和基于最佳可用证据。我们欢迎成果文件承诺确保将国际治疗标准整合到国家药物治疗战略之中。

遭遇药物依赖问题的人有不同而复杂的需求,需要有广泛的不同选择,在当事人可以参与其治疗的设计、提供和评估时,他们的需求可以得到更有效的解决。药物依赖者对其自身治疗的看法和投入对于产生成功后果是必不可少的。

尽管当前的成果文件涉及了提供治疗的知情同意,但其用语十分软弱,且未能承认知情同意是预防医疗背景下酷刑或其他形式不人道或有辱人格的待遇的法律要件。13/此外,在健康权中,提供可接受药物治疗服务的义务在法律上要求知情同意和拒绝治疗的权利。

获取受管制药品

国际人权法特别且明确强调,各国有义务确保提供大量相关健康和与健康相关的服务,以确保个人尊严、防止不人道或有辱人格的待遇、预防死亡并确保享有可达到的最高水准健康。14/这包括规定了在控制疼痛(包括姑息治疗)、药物依赖治疗和其他状况中提供基本受管制药物,影响着全球成人和儿童。

尽管有该义务,但全世界大约有五分之四的人口,绝大多数在全球南方国家,缺乏充分获取阿片剂用于医疗上控制疼痛的渠道。全球药物依赖治疗中阿片替代疗法治疗的获取渠道极其稀少,加剧了全球艾滋病毒目标几十年都无法实现的处境。

我们欢迎当前成果文件中对全球健康危机给予的关注,但希望强调,当前的行动建议未能正视对成瘾的污名化和恐惧如何阻碍了获取这些药物的渠道。国际麻醉品局的调查清楚地显示,对成瘾的恐惧和污名化是全球药物获取水平一个巨大的障碍。15/

考虑到药物条约中有着确保获取受管制药品的明确法律任务、还有人权法中的一致义务,我们敦促各国和相关联合国药物管制机构设立到2030年前改善实地获取状况的目标,以符合可持续发展目标。

获取减少伤害措施的渠道

自第一任健康权问题特别报告员第一次呼吁落实减少伤害方案以作为国家健康权义务的一部分以来,已经过去十年了。在这之后的十年中,基于减害方案在预防血液传播病毒、普遍促进使用药物者的健康和尊严方面已被证实的效力,该呼吁被一系列联合国人权任务负责人多次重复。

提供减害措施不仅仅是各国的政策选择。确切地说,为使用药物者提供这些方案(包括但不限于核心联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)/世界卫生组织(WHO)/联合国艾滋病规划署(UNAIDS)干预)构成了各国逐步实现健康权和防止不人道或有辱人格的待遇的法律义务的一部分。考虑到社区和监狱中减害措施的资金和落实水平之低反映出全球对这类方案较低的优先性,我们敦促各国调整国家药物管制预算花费,按比例增加对减少伤害方案的投入。

减少健康伤害和药物使用相关风险补充了药物管制条约的根本目标,我们重复先前的呼吁,提倡在联合国大会特别会议上对减少伤害进行以行动为导向的讨论,包括设置关键领域目标,包括:按比例增加艾滋病毒相关的减少伤害干预,包括拘留场所,到2030年根据可持续发展目标达到已明确的需求;确保充分覆盖获取纳洛酮的渠道以减少阿片剂服药过量死亡的时效性目标。

儿童权利

我们欢迎将儿童和青年作为联合国大会特别会议贯穿各专题的关注点,并承认广泛的儿童权利受到药物使用、药物贸易和药物市场链镇压型政府政策的影响。尽管目前的成果文件涉及询证教育和适合儿童的预防方案,但文件未能明确解决因药物犯罪被监禁的儿童、露宿街头的儿童、遭受药物相关暴力的儿童、生活在应对药物依赖家庭中的儿童和已经在使用药物而对其服务仍不充分的儿童的需求。此外,与药物使用有关的已被确认的伤害和对药物贸易的参与必须与国家对策一同理解。

被广泛接受的是,预防是解决儿童药物使用问题的一个重要部分。然而,本应是预防的行为太频繁地变成既不基于证据也不基于人权的做法。人权,尤其是健康权,要求通过询证干预和准确、有目标的教育方案和宣传活动采取预防行动。16/国际预防标准已得到联合国毒品和犯罪问题办公室的发展,我们再次呼吁所有国家同意及时、有效地落实这些标准。17/ 预防行为必须被理解为确保保护和促进儿童权利的综合方法的一方面,综合方法还包括减少伤害和依赖治疗服务的规定。这些战略是相辅相成、具有法律约束力的要求要求,使儿童可以寻求和获取他们有资格得到的服务。18/

支持“反毒品战争”和零容忍方针的一种理由是对儿童的保护。然而,历史和证据表明,镇压政策对儿童健康及其健康成长的负面影响常常超过了这些政策背后的保护要素,使用药物的儿童被列罪入刑,而没有获取减少伤害和充分药物治疗的渠道,并被安排在强制药物康复中心之中。

联合国《儿童权利公约》现已有196个国家批准或加入,必须充当一个重要的框架,用于考虑诸如此类对于有效实现所有儿童权利十分关键的问题。

在国际药物管制中促进和保护人权的关键时刻

尽管我们和我们的前辈反复呼吁人权和国际药物管制的综合发展,这次联合国大会特别会议是让人权和药物政策走出日内瓦和维也纳的关键时刻。这个目标也取得了重要进展。联合国人权机构认真参与过药物管制问题,人权理事会召开了关于世界毒品问题对人权影响的第一届高级别专题小组。在小组中,人权事务高级专员办事处提交了其关于该问题的第一项研究,并得到了全球民间社会的有力参与。联合国大会特别会议进程现也清楚确认,人权是国际药物管制的一个专题问题。

至关重要的是,所有利益攸关方——国家、民间社会、联合国人权机构和联合国药物管制机构——通过采取行动在实地实施人权以促进该进程。为新的十年《2019年政治宣言和行动计划》建立坚实的基础是落实这些承诺的重要方式。作为联合国人权问题独立专家,十分明确的是,我们必须继续在促进这些重要政治进程中发挥的作用。在为2019年做准备时,我们将在我们的任务授权和工作方式中鼓励对药物政策这个交叉点的关注。

如果这份文件可以在特别会议中在参与者中传播,我们将十分感谢。请注意,我们将在会议前通过媒体和我们各自的网站公开这份文件。

感谢诸位花时间考虑这封信,希望各国、相关联合国机构和民间社会组织在关于世界毒品问题的特别会议上成果丰硕,富有成效。

阁下大人,请接受我们最崇高的敬意。

任意拘留问题工作组主席兼报告员

克里斯托夫•海恩斯海恩斯(Christof Heyns)
法外处决、即审即决或任意处决问题特别报告员

胡安•门德斯(Juan E. Méndez)
酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚问题特别报告员

代纽斯•普拉斯(Dainius Puras)
人人有权享有可达到的最高水准身心健康问题特别报告员

本岩姆•达维特•梅兹穆尔(Benyam Dawit Mezmur)
联合国儿童权利委员会主席

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联合国人权专家是所谓人权理事会特别程序的一部分。特别程序是联合国人权系统中最大的独立专家机构,是人权理事会在世界各地应对具体国别状况或专题问题的独立调查和监测机制的总称。特别程序专家在自愿的基础上工作;他们不是联合国员工,所做工作没有收入。他们独立于任何政府或组织,以个人身份行使职责。

更多信息请访问:
http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/SP/Pages/Welcomepage.aspx

联合国儿童权利委员会是十大由联合国大会通过的监督缔约国落实核心国际人权条约的独立专家委员会——又称条约机构——之一。因此,批准条约的国家同意接受定期审议。委员会成员并非联合国工作人员,而是由缔约国提名和选举并于每四年定期换届的人权专家。他们独立于任何政府或组织。他们以个人身份任职,不收取工作报酬。根据亚的斯亚贝巴准则,成员不参与关于其所在国的审议。

更多信息请访问: http://www.ohchr.org/CH/HRBodies/CRC/Pages/CRCIndex.aspx

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1/人人有权享有可达到的最高水准身心健康问题特别报告员代纽斯•普拉斯(Dainius Pūras)在准备联合国大会毒品问题特别会议(2015年12月7日)背景下的公开信;儿童权利委员会结论性意见,乌克兰,CRC/C/UKR/3-4 (2011),第60段;任意拘留问题工作组的报告,A/HRC/30/36;朱莉•汉娜(Julie Hannah)等,‘人权、毒品管制以及联合国特别程序’(国际人权和毒品政策中心,2015年)

2/健康权问题特别报告员,A/65/255

3/任意拘留问题工作组的报告,A/HRC/30/36;暴力侵害妇女问题特别报告员的报告,A/HRC/17/26/Add.5

4/世界卫生组织,关键人群艾滋病毒预防、诊断、治疗和护理的合并准则,2014年;联合国开发计划署,解决毒品政策的发展层面,2015年

5/酷刑问题特别报告员访问哈萨克斯坦的报告,A/HRC/13/39/Add.3,第85段;另见酷刑问题特别报告员的报告,A/68/295,第68段

6/A/HRC/30/36,第58段

7/任意拘留问题工作组的年度报告,A/HRC/30/36,第62段

8/参见联合国毒品和犯罪问题办公室和世界卫生组织,“药物依赖性原则”,第15页

9/A/HRC/30/36,第60段

10/A/HRC/30/36,第61段

11/联合国毒品和犯罪问题办公室执行主任为审议大会第二十届特别会议做出贡献的报告“建立‘适用’的毒品管制:发展联合国大会特别会议十年”,E/CN.7/2008/CRP.17,第10页

12/减害十年案例:进展、潜力和范式转变(减害国际,2016年3月) http://www.ihra.net/files/2016/03/10/Report_The_Case_for_a_Harm_Reduction_Decade.pdf

13/酷刑问题特别报告员的报告,A/HRC/22/53,第42段

14/酷刑问题特别报告员的报告,A/HRC/22/53,第54-56段;健康权问题特别报告员的报告,A/65/255第46段

15/国际麻醉品管制局关于国际管制药物供应情况的报告:确保医疗和科研所用药物的充分供应,¶ 97,联合国文件E/INCB/2010/1/Supp.1

16/健康权问题特别报告员的报告,A/HRC/32/32(即将发布)

17/联合国毒品和犯罪问题办公室,药物使用预防国际标准,维也纳

18/健康权问题特别报告员的报告,A/HRC/32/32(即将发布)

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收件人:莫恩斯•吕克托夫特阁下(H.E. Mogens Lykketoft)
联合国大会主席

抄送:尤里•费多托夫先生(Yury Fedotov)
执行主任

联合国毒品和犯罪问题办公室
监管机构秘书处
条约事务司
联合国毒品和犯罪问题办公室